勾地概念源自香港，原指从土地储备表中勾出安排供应的意思，即地政总署定期列出公开的土地储备表，供有意向者申请并报出底价，如果申请底价达到政府土地评估价值八成，就将该地块勾出并在规定期限内组织拍卖，由价高者得。提出勾地的意向人须参与竞价，且报价不能低于申请底价。实际上是在土地拍卖前增加询价程序，避免土地贱卖与流拍。香港于1999年推出勾地制度，2004-2010年土地市场低迷，政府全面采用勾地方式出让土地，2013年恢复常态。

目前业内说的“勾地”，和香港勾地概念比有所发展，但基本原理没变，一般指意向用地者提前与政府沟通，商定目标地块范围、规划指标、供地条件、供地时间、产业和开发建设要求、地价水平等条件，由政府按约定组织土地招拍挂，企业通过招拍挂途径合法获取土地。

“勾地”实际上就是用地预申请制度，这是国家土地招拍挂制度允许的，有些时候还是必要的环节，是对土地出让程序的完善和创新，在国家土地招拍挂规范中有相应的规定和要求。

2006年，在组织起草《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》时，在对各地的土地招拍挂工作实践系统调研总结基础上，为让国土部门、用地需求者双方充分了解土地供求状况、合理安排供地规模、范围和进度、促进招拍挂制度有效落实，决定在土地招拍挂之前增设“勾地”环节，因此，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（征求意见稿）》中明确了“勾地”制度。规范征求意见稿第5.4款提出：“单位和个人对具体宗地有使用意向的，可以提出勾地申请，并承诺愿意支付的土地价格。市、县国土资源管理部门认为其承诺的土地价格和条件可以接受的，应当及时以招拍挂方式出让该宗地。提出勾地申请的单位和个人应当参加该宗地的招标拍卖挂牌出让活动，且报价不得低于其承诺的土地价格”。

规范征求意见稿公布后，社会各方认为勾地制度至少有三个方面的积极意义：

一是有利于供需双方充分了解土地市场供求信息。通过勾地申请，既可以增加供地方――国土资源部门――对土地市场理性分析和判断，研究市场主体对土地的需求和价格的承受能力，也可以发挥土地专业机构、专业人员和用地者的能动性，对所发布的出让信息进行理性预判，科学分析策划，为之后参与土地出让和土地开发利用策划提供便利；

二是有利于科学合理安排供地规模和进度，增强土地供应的有效性。出让计划信息公布后，国土资源部门根据信息反馈的内容，可以了解用地者对土地类型、土地价格、供地规模、供地条件、供地时间等的具体要求，据此可以调整供地规模、供地条件和供地节奏等，使土地供给更好地反映市场需求；

三是有利于招标拍卖挂牌出让制度的有效落实。勾地制度并不是对招标拍卖挂牌制度的否定，而是对招标拍卖挂牌制度的进一步细化和完善，因为尽管意向用地者提出勾地申请，所承诺的土地价格和条件符合相关政策要求，可以被国土资源部门接受，但这宗地仍必须采取招拍挂方式出让，提出勾地申请的单位和个人必须参加该宗地的竞投或竞买，且报价不得低于其承诺的土地价格，通过公开竞争的市场方式确定土地使用权和土地价格，同时，因为勾地体现了意向用地者的主观需要，可以保证招拍挂的有效实施和后续土地开发利用效果。

但因当时一些媒体和舆论对“勾地”二字本身过于关注，为避免影响这一制度的实施，我们在规范正式公布时，用“用地预申请”代替了“勾地”二字。《规范》5.4对“用地预申请”予以明确：“为充分了解市场需求情况，科学合理安排供地规模和进度，有条件的地方，可以建立用地预申请制度。单位和个人对列入招标拍卖挂牌出让计划内的具体地块有使用意向的，可以提出用地预申请，并承诺愿意支付的土地价格。市、县国土资源管理部门认为其承诺的土地价格和条件可以接受的，应当根据土地出让计划和土地市场情况，适时组织实施招标拍卖挂牌出让活动，并通知提出该宗地用地预申请的单位或个人参加。提出用地预申请的单位、个人，应当参加该宗地竞投或竞买，且报价不得低于其承诺的土地价格。”

2007年，国土资源部、监察部《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》（国土资发〔2007〕78号）再次明确要求：建立用地预申请制度，及时了解工业用地的需求情况，科学合理安排工业用地出让的规模、结构、布局、进度和宗地规模、产业类别、土地使用条件等，保证工业用地招标拍卖挂牌制度的有效落实。

可见，勾地是合法合规的，有相应的法规依据和现实需要，是对土地招拍挂制度的补充和完善。

开发商“勾地”的目的是以合适的条件和代价拿到心仪的项目用地用于产业和房地产开发；对政府而言，愿意“勾地”：

一是为了引入提升城市品质和竞争力、容易产生社会效益的项目，比如引入高端商业综合体、星级酒店、大型家居等专业商业体、游乐场，或者需要强运营能力的高端医院、高端养老、品牌学校，或者高科技产业、大型金融机构、特色小镇等；

二是引入经济效益较好、税收较高的产业项目，特别是能带动当地就业、相关产业发展和税收收入的项目，比如科创园区等；

三是能满足政府政绩需求类项目，如引入外资、世界或中国500强企业、新城建设、特色小镇建设等项目；四是希望招拍挂时有人托底，避免流拍。

这几类项目往往投资巨大需要长期持有运营而收益回报较弱，因此，为引入这些项目，政府往往愿意在地价和关联的住宅开发用地上给予一定补偿，以补贴开发商的产业项目开发建设和经营亏损。

拓展人员在勾地时，应当把自己企业的条件、诉求等与政府对目标地块和相关产业的期待衔接，就供地条件、地价水平、开发建设和产业运营要求等与政府沟通协商，争取达成一致，并将其列入招拍挂供地文件中。一般来说可从以下几个方面设置条件：

拓展人员在和政府沟通过程中，要深入研究当地的社会经济发展规划、产业规划、土地利用总体规划和城市发展规划等，时刻关注政府的产业发展需求，做到有的放矢；同时要对自身企业优势、劣势有清醒认识，通过方案汇报展示、已有项目参观访谈等方式，让政府对企业优势和发展预期有充分认识，在此基础上就勾地条件达成一致。

达成一致后，要及时通过签订框架协议等方式，将勾地谈判成果界定下来，为后续纳入供地文件打好基础。框架协议签订后，还要及时跟进，掌握政府供地进度，及时将框架协议中约定的条件纳入供地文件等，切实保障供地实施。

一般来说，用地预申请制度的具体实施程序包括：

根据用地预申请情况，合理确定具体出让方式。一般来说，符合招标拍卖挂牌出让条件的宗地，可以根据本地实际，在三种方式中灵活选择。无论选择招标方式、拍卖方式还是挂牌方式，都是合法有效的。三种方式除了操作程序上有所区别外，在政策上没有优劣之分，都是公开的市场配置方式。

具体实施中，对于土地使用者和土地用途无特殊限制，以获取最高土地出让价款为目标的工业、商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地，应采用拍卖、招标或者挂牌方式。其中，对于除获取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件，开发建设要求较高，仅少数人可能有受让意向的经营性用地，应采用招标方式，按照综合条件最佳原则确定受让人；其他的土地使用权出让，应当采取招标、拍卖或挂牌方式，按照价高者得的原则确定受让人。

采用招标方式出让国有土地使用权的，应当采取公开招标方式。对土地使用者有严格的限制和特别要求的，可以采用邀请招标方式。